關(guān)于暫緩制定《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》的建議

　　國(guó)務(wù)院法制辦于2015年10月10日將交通運(yùn)輸部草擬的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下稱《征求意見(jiàn)稿》）在國(guó)務(wù)院法制辦網(wǎng)站（http://www.chinalaw.gov.cn）公布，并向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)。

　　根據(jù)這一精神，無(wú)界智庫(kù)和上海金融與法律研究院于2015年10月18日在北京舉行了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》專(zhuān)題 研討會(huì)，十余位來(lái)自交通規(guī)劃、信息化部門(mén)和法學(xué)界的人士參與了研討會(huì)。通過(guò)深入討論，與會(huì)者認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約車(chē)的興起，對(duì)傳統(tǒng)出租汽車(chē)行業(yè)的監(jiān)管框架和監(jiān)管 方式造成了極大挑戰(zhàn)，交通運(yùn)輸部草擬《征求意見(jiàn)稿》，本意是為了“規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)行為”，但是，由于其仍然用監(jiān)管傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)的思維監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)，使得該《征求意見(jiàn)稿》存在重大缺陷，而這種缺陷將會(huì)嚴(yán)重阻礙網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)這種新型業(yè)態(tài)的發(fā)展。

　　有鑒于此，作為中華人民共和國(guó)公民，根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)的精神，結(jié)合我們?cè)诒本┱匍_(kāi)的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征 求意見(jiàn)稿）》專(zhuān)題研討會(huì)所達(dá)成的共識(shí)和修改建議，針對(duì)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》，我們特向國(guó)務(wù)院法制辦提出如下呼吁和建 議：

　　一、《征求意見(jiàn)稿》存在重大缺陷，不應(yīng)出臺(tái)

　　與會(huì)者一致認(rèn)為，《征求意見(jiàn)稿》存在重大缺陷，目前不宜出臺(tái)。如果《征求意見(jiàn)稿》按照目前內(nèi)容出臺(tái)成為部門(mén)規(guī)章，不僅將面臨因規(guī)章大量條文違反上位 法而不被人民法院適用的尷尬境地，而且，也將因其監(jiān)管思路的方向性錯(cuò)誤，嚴(yán)重遏制新興互聯(lián)網(wǎng)交通信息服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。除非《征求意見(jiàn)稿》進(jìn)行系統(tǒng)性重大修 改，否則不應(yīng)出臺(tái)。

　　（一）《征求意見(jiàn)稿》的監(jiān)管思路存在根本性偏差

　　網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)不是簡(jiǎn)單的傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)加網(wǎng)絡(luò)預(yù)約，而是新型交通網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)，不能用監(jiān)管出租車(chē)的思維對(duì)待這種新興產(chǎn)業(yè)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推 進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》將其稱為“網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)”，而不是“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)”，其深刻的含義《征求意見(jiàn)稿》似乎完全沒(méi)有領(lǐng)會(huì)。從《征求意見(jiàn)稿》的內(nèi) 容看，它所采用的還是針對(duì)傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)的監(jiān)管方式。但是，由于傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)和新興網(wǎng)絡(luò)約車(chē)行業(yè)的顯著差異，這種監(jiān)管思路對(duì)新興產(chǎn)業(yè)起到的作用是災(zāi)難性 的。以下僅列舉四點(diǎn)：

　　第一，對(duì)網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)信息服務(wù)平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱“平臺(tái)”）的強(qiáng)制性地域分割。基于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的特點(diǎn)，平臺(tái)必然是全國(guó) 性、開(kāi)放性的，但是《征求意見(jiàn)稿》第五條卻規(guī)定平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)者“服務(wù)所在地與注冊(cè)地不一致的，應(yīng)在服務(wù)所在地登記分支機(jī)構(gòu)”。也就是說(shuō)，要在全國(guó)各個(gè)縣或者 設(shè)區(qū)的市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，逐一申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)許可。我們很難想象，淘寶網(wǎng)或者京東網(wǎng)要在全國(guó)每個(gè)提供服務(wù)的市縣都要逐一登記分支機(jī)構(gòu)、申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)許可。

　　第二，將平臺(tái)和駕駛員之間的法律關(guān)系界定為勞動(dòng)關(guān)系。《征求意見(jiàn)稿》第十八條要求平臺(tái)和駕駛員簽訂勞動(dòng)合同，把 駕駛員當(dāng)成信息平臺(tái)的雇員。這種定位很有問(wèn)題最高人民法院于2009年在《關(guān)于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確指出， “出租車(chē)發(fā)生道路交通事故致人損害的，車(chē)輛屬于出租車(chē)公司的，出租車(chē)公司承擔(dān)賠償責(zé)任”，“掛靠經(jīng)營(yíng)的機(jī)動(dòng)車(chē)發(fā)生道路交通事故致人損害的，由掛靠人與被掛 靠單位承擔(dān)連帶賠償責(zé)任”，“承包經(jīng)營(yíng)的機(jī)動(dòng)車(chē)發(fā)生道路交通事故致人損害的，由承包人與發(fā)包人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任”。這意味著在傳統(tǒng)出租汽車(chē)公司中，出租車(chē) 駕駛員在公司中至少存在三種不同身份：勞動(dòng)雇員、掛靠經(jīng)營(yíng)者和承包經(jīng)營(yíng)者�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》一刀切地將車(chē)輛駕駛員和平臺(tái)之間界定為勞動(dòng)關(guān)系，既無(wú)視傳統(tǒng)出租 車(chē)行業(yè)的特點(diǎn)，也與新業(yè)態(tài)的實(shí)際運(yùn)作方式相差千里。

　　網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)中車(chē)輛駕駛員和互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)之間往往只是一種信息服務(wù)關(guān)系：符合條件的駕駛員駕駛符合條件的車(chē)輛通過(guò)信息平臺(tái)獲取信息與消費(fèi)者達(dá)成交通 服務(wù)合約，信息平臺(tái)更多扮演的是信息撮合者的身份，并非是駕駛員的雇主。將車(chē)輛駕駛員一律界定為平臺(tái)雇員，也即意味著所有的兼職駕駛員將全部退出平臺(tái)。因 此，《征求意見(jiàn)稿》第十八條的做法將限制大量符合條件的駕駛員利用信息平臺(tái)提供服務(wù)，阻礙新興產(chǎn)業(yè)發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。

　　第三，不當(dāng)?shù)臄?shù)量管制。對(duì)傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)，為了避免出現(xiàn)供大于求、車(chē)輛空駛、浪費(fèi)公共道路資源的問(wèn)題，政府往往 對(duì)其實(shí)施運(yùn)營(yíng)數(shù)量管制，但是在實(shí)際操作過(guò)程中政府也無(wú)法確定當(dāng)?shù)氐降自摀碛卸嗌俪鲎廛?chē)數(shù)量。同時(shí)，嚴(yán)格的數(shù)量管制導(dǎo)致了兩個(gè)后果：一是各個(gè)城市普遍存在 “打車(chē)難”問(wèn)題；二是各個(gè)城市大量存在沒(méi)有合法牌照的“黑車(chē)”。但是在網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)模式下，有預(yù)約才出車(chē)，沒(méi)有預(yù)約不會(huì)出車(chē)，凡是行駛在公共道路上的車(chē)輛， 都是滿足實(shí)際乘客乘車(chē)需求的車(chē)輛，根本沒(méi)有必要實(shí)施運(yùn)營(yíng)數(shù)量管制�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》第二十三條第二款規(guī)定，城市人民政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)配置數(shù)量可以進(jìn)行限定， 這是不適當(dāng)?shù)�。更為重要的是，以營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)性來(lái)處理網(wǎng)約車(chē)，必然新增車(chē)輛，增加路面車(chē)輛行駛，也與交通專(zhuān)家所講的公交優(yōu)先、控制小汽車(chē)購(gòu)買(mǎi)與使用不合。

　　第四，低估了平臺(tái)的信息審核能力。在傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)，消費(fèi)者在乘車(chē)之前，不知道出租車(chē)駕駛員和車(chē)輛的基本情況， 無(wú)法事先選擇并規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。除非有目擊證人或者外部實(shí)時(shí)監(jiān)控，乘客是否上車(chē)、上了哪一輛車(chē)都較難查實(shí)。在這種情況下，政府才對(duì)傳統(tǒng)出租車(chē)從公司準(zhǔn)入、車(chē)輛準(zhǔn) 入和駕駛員準(zhǔn)入方面設(shè)定較高門(mén)檻，確保乘客安全。但是在網(wǎng)絡(luò)約車(chē)模式下，消費(fèi)者在乘車(chē)之前即可以在信息平臺(tái)上得知車(chē)輛及其駕駛員信息，包括該駕駛員過(guò)往從 業(yè)歷史的消費(fèi)者評(píng)價(jià)。而且，關(guān)于消費(fèi)者是否與駕駛員達(dá)成服務(wù)合意、何時(shí)何地上車(chē)以及行車(chē)路線，互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)予以實(shí)時(shí)記錄，并且長(zhǎng)期存檔。互聯(lián)網(wǎng)約車(chē)中消 費(fèi)者和服務(wù)者雙向選擇、交互評(píng)價(jià)并且該信息向所有后來(lái)者開(kāi)放。在這種情況下，維持較高的車(chē)輛以及駕駛員準(zhǔn)入門(mén)檻，缺乏必要性。

　　此外，針對(duì)傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)的價(jià)格管制、醒目標(biāo)志、專(zhuān)門(mén)法定計(jì)價(jià)器等監(jiān)管手段，在《征求意見(jiàn)稿》中也都存在。這些都是傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)的監(jiān)管手段，并不適合網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)。這說(shuō)明，《征求意見(jiàn)稿》對(duì)其所監(jiān)管對(duì)象的性質(zhì)并沒(méi)有一個(gè)比較清楚的認(rèn)知，還是套用監(jiān)管傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)的老辦法，監(jiān)管思路存在根本性偏差。

　　（二）《征求意見(jiàn)稿》存在大量違法設(shè)定權(quán)力的內(nèi)容

　　《立法法》第八十條第二款規(guī)定：“部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決 定、命令的依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)�！薄墩髑笠庖�(jiàn)稿》 作為交通運(yùn)輸部的部門(mén)規(guī)章立法，不能成為交通運(yùn)輸部設(shè)定權(quán)力的工具，其所設(shè)定的權(quán)力，特別是減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的規(guī)定，都必 須有法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定的依據(jù)。但非常遺憾的是，《征求意見(jiàn)稿》存在一些法外設(shè)定權(quán)力的規(guī)定。以下僅列舉三點(diǎn)：

　　第一，沒(méi)有合法依據(jù)實(shí)施行政許可。《征求意見(jiàn)稿》中貫穿始終的是“出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)資格證、車(chē)輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛員客運(yùn)資格證”三項(xiàng)行政許可的實(shí)施，但是這三項(xiàng)行政許可本身就沒(méi)有合法依據(jù)。

　　《行政許可法》第十七條規(guī)定：“除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章之外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行 政許可。”《行政許可法》第十八條還規(guī)定：“設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限�！庇纱丝梢�(jiàn)，部門(mén)規(guī)章不能設(shè)定行政許可，國(guó)務(wù) 院決定也不能僅僅通過(guò)公布行政許可的名稱和實(shí)施機(jī)關(guān)就可合法地設(shè)定行政許可，這是《行政許可法》的明確要求。有意見(jiàn)認(rèn)為，2004年制定的《國(guó)務(wù)院對(duì)確需 保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》是“出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)資格證、車(chē)輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛員客運(yùn)資格證”三項(xiàng)行政許可。但是，這種意見(jiàn)沒(méi)有考慮《行政許可法》第 十八條的規(guī)定。根據(jù)《行政許可法》第十八條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院僅僅通過(guò)決定指明行政許可名稱和實(shí)施機(jī)關(guān)方式設(shè)立行政許可，但并沒(méi)有給部門(mén)規(guī)章設(shè)立相關(guān)行政許可 提供合法依據(jù)。因此，根據(jù)違法設(shè)立的行政許可無(wú)效原則，交通運(yùn)輸部門(mén)據(jù)此設(shè)立行政許可并不妥當(dāng)。

　　第二，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)增加經(jīng)營(yíng)者義務(wù)。例如，《征求意見(jiàn)稿》第二十條規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行市場(chǎng) 獎(jiǎng)勵(lì)、促銷(xiāo)等行為應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)法規(guī)規(guī)定，并提前10日將獎(jiǎng)勵(lì)、促銷(xiāo)方案向社會(huì)公告�！睕](méi)有任何法律法規(guī)規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)負(fù)有將市場(chǎng)獎(jiǎng)勵(lì)、促銷(xiāo)方案在10日 前向社會(huì)公告的義務(wù)。這一規(guī)定會(huì)顯著增加有關(guān)經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)和負(fù)擔(dān)。

　　第三，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)剝奪駕駛員的選擇權(quán)。例如，《征求意見(jiàn)稿》第二十三條規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)不得同時(shí)接 入兩個(gè)或兩個(gè)以上的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)。實(shí)踐中，網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)駕駛員往往同時(shí)接入不止一個(gè)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，根據(jù)不同網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)的信息提供情況選擇接 單�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》第二十三條剝奪了駕駛員這項(xiàng)選擇權(quán)，但卻沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)。

　　《征求意見(jiàn)稿》中存在的法外設(shè)定權(quán)力、沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的情形還有很多， 以上只是列舉一二。根據(jù)《行政訴訟法》第六十三條第三款的規(guī)定，人民法院審理行政案件只是參照規(guī)章。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題 的座談會(huì)紀(jì)要》的解釋?zhuān)瑓⒄找?guī)章是指在參照規(guī)章時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行判斷，對(duì)于合法有效的規(guī)章應(yīng)當(dāng)適用，對(duì)于不合法的規(guī)章則不予適用。該 部門(mén)規(guī)章存在如此多的違法規(guī)定，在審理相關(guān)訴訟時(shí)人民法院將依法不予適用，這將使得交通運(yùn)輸部門(mén)處于非常被動(dòng)的局面。

　　（三）《征求意見(jiàn)稿》中缺少真正有效針對(duì)網(wǎng)絡(luò)約車(chē)的監(jiān)管措施

　　《征求意見(jiàn)稿》中設(shè)定大量監(jiān)管措施，這些措施要么是沒(méi)有必要存在的，如車(chē)輛性質(zhì)限制、數(shù)量管制、價(jià)格管制；要么是不符合網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)行業(yè)特點(diǎn)的，比如 要求簽訂勞動(dòng)合同；要么是沒(méi)有合法依據(jù)的，比如出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)資格證、車(chē)輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛員客運(yùn)資格證等行政許可實(shí)施；要么是沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)減損公民、法人 和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的，比如規(guī)定網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)不得同時(shí)接入兩個(gè)或兩個(gè)以上的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)。真正有效針對(duì)網(wǎng)絡(luò)約車(chē)的監(jiān)管措施卻十分 缺乏。在網(wǎng)絡(luò)約車(chē)實(shí)際運(yùn)行中，存在大量的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，比如向互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)提供虛假信息從事相關(guān)服務(wù)或接受相關(guān)服務(wù)，再比如泄露乘車(chē)人乘車(chē)信息等個(gè)人 隱私，再比如發(fā)生交通事故后網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)商與駕駛員和第三方的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題等。對(duì)于這些問(wèn)題，《征求意見(jiàn)稿》并沒(méi)有提供充足的執(zhí)法依據(jù)，規(guī)定足夠的符合網(wǎng) 絡(luò)約租車(chē)特征的監(jiān)管措施。

　　第一，關(guān)于平臺(tái)責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。平臺(tái)擁有比交通主管部門(mén)多的信息，如果能夠通過(guò)法律責(zé)任制度的設(shè)計(jì)，讓平臺(tái)對(duì)接入 其中的交易雙方的過(guò)錯(cuò)行為承擔(dān)一定責(zé)任，就會(huì)促使平臺(tái)加強(qiáng)對(duì)交易雙方的監(jiān)管。這種自我監(jiān)管要比政府監(jiān)管有效得多，而且成本更低。當(dāng)然，對(duì)平臺(tái)施加過(guò)重的法 律責(zé)任，也會(huì)使得其不堪重負(fù)，無(wú)法開(kāi)展規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)，得不償失。因此，對(duì)平臺(tái)法律責(zé)任制度的設(shè)計(jì)，是合理監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)約車(chē)這一“互聯(lián)網(wǎng)+”新興產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容。 《征求意見(jiàn)稿》第十六條規(guī)定“網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任”，過(guò)于簡(jiǎn)略，僅僅適用于平臺(tái)自己擁有汽車(chē)、雇傭駕駛員的情況。

　　第二，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)過(guò)程中個(gè)人信息的保護(hù)問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)過(guò)程中相關(guān)平臺(tái)和駕駛員都會(huì)獲得大量公民隱私，包括 但不限于公民的個(gè)人電話、住址、相片，乃至日常習(xí)慣通勤路線、常去的商店、餐廳、會(huì)面的朋友等等�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》第二十二條只是規(guī)定網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)經(jīng)營(yíng)者不得 違規(guī)采集、利用和泄露乘客姓名、聯(lián)系方式、家庭住址等個(gè)人敏感信息，沒(méi)有對(duì)駕駛員和第三方收集、泄露、濫用個(gè)人信息作出規(guī)定。

　　第三，關(guān)于購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)的問(wèn)題。交通行業(yè)都是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)行業(yè)也不例外。對(duì)于交通風(fēng)險(xiǎn)的分散，世界通行的 做法是運(yùn)用商業(yè)保險(xiǎn)。《征求意見(jiàn)稿》第二十四條規(guī)定，“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依法納稅，為乘客購(gòu)買(mǎi)相關(guān)保險(xiǎn)”，對(duì)于保險(xiǎn)的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)略。應(yīng)當(dāng)明確規(guī) 定，在何種經(jīng)營(yíng)模式下為乘客購(gòu)買(mǎi)什么保險(xiǎn)、為駕駛員購(gòu)買(mǎi)什么保險(xiǎn)、為交通事故致害第三人購(gòu)買(mǎi)什么保險(xiǎn)等。

　　總體上看，由于《征求意見(jiàn)稿》對(duì)于規(guī)范對(duì)象的認(rèn)識(shí)存在重大誤解，監(jiān)管思路出現(xiàn)方向性錯(cuò)誤，使得其也沒(méi)有按照“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下新興產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)提供充足的監(jiān)管措施。

　　二、應(yīng)當(dāng)依據(jù)黨中央和國(guó)務(wù)院最新指示重新起草法案

　　由于當(dāng)前的《征求意見(jiàn)稿》存在重大缺陷，這種缺陷是系統(tǒng)性，很難通過(guò)修改幾個(gè)條文扭轉(zhuǎn)。因此，我們主張，依據(jù)黨中央和國(guó)務(wù)院精神重新起草相關(guān)法案。

　　（一）立法層次上要么制定行政法規(guī)，要么授權(quán)地方試點(diǎn)，不能停留在部門(mén)規(guī)章層次

　　黨的十八屆四中全會(huì)決定指出，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)”。

　　黨的十八屆四中全會(huì)這一論述，飽含豐富的政治和法治智慧。網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)是在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下重要的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，絕不能因?yàn)閭�(gè)別行業(yè)的利益就將其扼殺在 萌芽階段。因此，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)行業(yè)的監(jiān)管，存在兩個(gè)更為合理的路徑：一是根據(jù)十八屆四中全會(huì)的決定，以及《立法法》、《行政許可法》的要求，由國(guó)務(wù)院法 制部門(mén)牽頭制定行政法規(guī)；二是按照法定程序作出授權(quán)，由地方先行先試，制定相關(guān)地方性法規(guī)，摸索出經(jīng)驗(yàn)之后全國(guó)推廣。

　　今年10月13日，習(xí)近平同志在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，中央通過(guò)的改革方案落地生根，必須鼓勵(lì)和允許不同地方進(jìn)行差別化探 索，全面深化改革任務(wù)越重，越要重視基層探索實(shí)踐。中國(guó)有超過(guò)3000個(gè)縣級(jí)以上行政區(qū)劃，各個(gè)地區(qū)的條件并不一致，網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)作為一個(gè)全新業(yè)態(tài)，有必要 通過(guò)各個(gè)地區(qū)進(jìn)行差別化探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，而沒(méi)有必要一開(kāi)始就成為一個(gè)模式。

　　（二）立法主體探索實(shí)施委托第三方起草法案

　　對(duì)網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)的監(jiān)管，涉及人民群眾的日常生活，涉及政府、社會(huì)、企業(yè)、消費(fèi)者各方利益，還涉及價(jià)格、通信、公安、商務(wù)、人民銀行、工商、稅務(wù)、網(wǎng)信 等多部門(mén)協(xié)同監(jiān)管。有鑒于此，無(wú)論是中央立法還是地方試點(diǎn)，都不應(yīng)由單個(gè)行政主管部門(mén)主導(dǎo)立法過(guò)程，否則就難免被部門(mén)利益主導(dǎo)。十八屆四中全會(huì)決定指出， 應(yīng)探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。這種有關(guān)日常生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的立法，非常適合委托第三方力量起草法案。

　　（三）立法內(nèi)容要符合黨中央國(guó)務(wù)院最新精神

　　十八屆三中全會(huì)之后，黨中央國(guó)務(wù)院通過(guò)了一系列經(jīng)濟(jì)改革、法制改革、行政改革的決定決議，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)的立法必須符合這些新決定決議精神。

　　第一，對(duì)新興產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)允許試水。10月19日公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》明確指出，對(duì)市場(chǎng)上出現(xiàn)的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè) 態(tài)、新商業(yè)模式等，要本著鼓勵(lì)創(chuàng)新、降低創(chuàng)業(yè)門(mén)檻的原則，加強(qiáng)制度供給，寓監(jiān)管于服務(wù)，不急于納入市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理。根據(jù)這一精神，完全沒(méi)有必要在網(wǎng) 絡(luò)約車(chē)業(yè)剛剛興起、相關(guān)盈利模式還在摸索，也沒(méi)有造成超出傳統(tǒng)出租車(chē)業(yè)重大人身財(cái)產(chǎn)損失的情況下，就匆匆忙忙出臺(tái)部門(mén)規(guī)章設(shè)立準(zhǔn)入門(mén)檻不低的行政許可。

　　更何況，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》還指出：“不能把法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定中的禁止類(lèi)、限制類(lèi)事項(xiàng)簡(jiǎn)單納入市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清 單。不能把現(xiàn)行禁止、限制市場(chǎng)主體投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等簡(jiǎn)單照搬至市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單�！奔幢阆惹按嬖谝恍┰O(shè)立行政許可的依據(jù)，也不能直接照搬過(guò)來(lái) 設(shè)立市場(chǎng)負(fù)面清單，還必須對(duì)其必要性進(jìn)行充分論證。

　　第二、大力破除網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)高門(mén)檻�！秶�(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：“我國(guó)要發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)，規(guī)范發(fā)展網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)，積極推廣在 線租房等新業(yè)態(tài)，著力破除準(zhǔn)入門(mén)檻高、服務(wù)規(guī)范難、個(gè)人征信缺失等瓶頸制約�！笨梢�(jiàn)，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)存在的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院是非常清楚的，就是“準(zhǔn)入門(mén)檻高、 服務(wù)規(guī)范難、個(gè)人征信缺失”等問(wèn)題，首當(dāng)其沖的是“準(zhǔn)入門(mén)檻高”。既然如此，新出臺(tái)的相關(guān)立法草案，就不能反其道而行之，不僅不破除高準(zhǔn)入門(mén)檻，還抬高本 來(lái)就已經(jīng)很高的準(zhǔn)入門(mén)檻。要在降低甚至破除準(zhǔn)入門(mén)檻方面拿出切實(shí)可行的舉措。

　　第三、根據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+”特點(diǎn)設(shè)計(jì)監(jiān)管模式。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，首先應(yīng)研究調(diào)整完善不適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā) 展和管理的現(xiàn)行法規(guī)及政策規(guī)定，尤其是改變依靠事前監(jiān)管、縣市基層監(jiān)管這種監(jiān)管傳統(tǒng)行業(yè)的方式監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的局面。要按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù) 加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見(jiàn)》，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的方式集中統(tǒng)一監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)。其次，要針對(duì)互聯(lián)約租車(chē)行業(yè)加強(qiáng)調(diào)查研究，真正搞清楚這個(gè)行業(yè)與 傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)的差別，并且對(duì)這個(gè)行業(yè)的前景有一個(gè)基本的估計(jì)。最后，還應(yīng)積極吸取美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)行業(yè)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，對(duì)符合中國(guó)國(guó)情的監(jiān)管措 施要消化引進(jìn)。

　　習(xí)近平總書(shū)記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明中指出，要“明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門(mén) 利益和地方保護(hù)主義法律化”。我們認(rèn)為，目前的《征求意見(jiàn)稿》既沒(méi)有反映網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)的業(yè)態(tài)特征，同時(shí)還存在著嚴(yán)重的部門(mén)利益化傾向。為此，我們呼吁并建 議，對(duì)網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)這一新的業(yè)態(tài)，應(yīng)暫時(shí)停止部門(mén)規(guī)章立法，而通過(guò)各地的差別化探索，最終經(jīng)由國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的形式加以確認(rèn)。

　　參與提出意見(jiàn)的學(xué)者（按姓氏拼音序排列）

　　傅蔚岡    無(wú)界智庫(kù)首席戰(zhàn)略官/上海金融與法律研究院研究員

　　何  霞    工信部電信研究院政策經(jīng)濟(jì)所副總工程師

　　金勇軍    清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院副教授

　　劉  莘    中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授

　　于文豪    中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師

　　王  靜    國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副教授

　　王  軍    中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授

　　張效羽    國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副教授

　　張興祥    上海金融與法律研究院研究員

　　張國(guó)華    國(guó)家發(fā)改委城市中心交通規(guī)劃研究院院長(zhǎng)

　　鐘瑞慶    浙江大學(xué)光華法學(xué)院副教授

　　朱  巍    中國(guó)政法大學(xué)傳播法中心副主任